Aspectos Ambientales Legales y Regulatorios en Venezuela

Lo siguiente es un análisis general de las regulaciones en Venezuela. Comenzaremos con algunos comentarios a cerca de la importancia del tema y su aplicación en Venezuela y luego analizaremos el marco legal, sus implicaciones y recomendaciones.

1.- INTRODUCCION:1.1.- Qué tan seria es la Legislación Ambiental Venezolana?

El Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNR), el ente oficial encargado de manejar las normas sobre este tema, fue creado en 1977. Fue el primero en Latino América.

Al principio, el tema ambiental tuvo un enfoque romántico o académico, si se quiere. En otras palabras, la gente pensaba que la sola función del Ministerio era la de proteger la fauna, flora y todos los recursos naturales de Venezuela, apartando áreas y declarando parques nacionales. Al pasar los años, y aún creemos que debemos conservar estos recursos, estamos observando el problema desde una perspectiva más práctica. Esta vez en una manera más legal.

La concientización esta creciendo, no solamente a nivel político o gubernamental, sino también a nivel de la sociedad. La gente está empezando a ver la importancia de los recursos naturales que nos rodean y los queremos conservar.
Entonces, ahora la legislación es tomada seriamente en Venezuela y cada día que pasa más y más gente está trabajando en esto.

1.2.- Aplicación de las Regulaciones Ambientales

Las regulaciones ambientales son aplicadas equitativamente a todos, sin ninguna excepción. Dependiendo del grado de daño causado y lo que mande la ley, normas y sanciones serán aplicadas al que causó la contaminación o daño ambiental.

1.3.- Importancia para el Inversionista

Como consecuencia de lo dicho anteriormente, en este momento, el tema ambiental debe ser un punto prioritario para inversionistas cuando estén planificando sus inversiones en Venezuela. Consideraciones ambientales no deben ser dejadas de lado, ya que, pudiera significar un costo más alto implementar medidas, más adelante, que no fueron tomadas en cuenta al momento de la inversión, con implicaciones legales y financieras adversas.

1.4.- Inseguridades del Marco Legal

Ahora bien, así como es cierto que existen las leyes y regulaciones, y que se están implementando, las autoridades encargadas de su implementación, tienen todavía que aprender mucho sobre la ley y su aplicación práctica. Necesitan un mayor entrenamiento y más experiencia manejando los problemas ambientales; particularmente en el primer nivel de autoridad, que es la Guardia Nacional, el cuerpo encargado de actuar como policía ambiental, inspeccionar y llevar al MARNR o a los tribunales, los problemas que detecta.

2. MARCO LEGAL: CUERPO DE LEYES VENEZOLANAS:
Las leyes venezolanas tienen diferentes niveles. Todas las actividades comerciales relacionadas con el ambiente, directa o indirectamente, están bajo la obligación de cumplir con la legislación de protección ambiental. Toda regulación constitucional, estatutaria y regulatoria, concerniente al ambiente es aplicable a esta área, al igual que otros textos legales, como son Tratados Internacionales y cualquier cláusula contractual sobre ambiente.
2.1.- Constitución Nacional
La Constitución Nacional venezolana establece (artículo 106) que, el estado debe proteger y conservar los recursos naturales de su territorio, y que su explotación será primordialmente para el beneficio colectivo de todos los venezolanos.
2.2.- Tratados Internacionales
Cualquier tratado internacional ratificado por Venezuela se considera ley nacional. Esto significa que cuando no exista ninguna ley nacional que establezca regulaciones sobre algún caso ambiental en particular, y algún tratado internacional si lo haga, en cuanto el tratado no vaya en contra de la Constitución Nacional, esas reglas son las que hay que seguir.
2.3.- Leyes Orgánicas (Congreso Nacional)
Estas leyes dan la idea general y regulaciones sobre algún tema en específico. Establecen el marco básico sobre un tema en particular, pero son usualmente complementadas por regulaciones específicas. Cuando no existan regulaciones específicas referentes a alguna materia, las normas establecidas en las leyes orgánicas rigen.
(DEFINICION: La Constitución Nacional contempla una categoría especial de leyes: Las Leyes Orgánicas. Una ley es "orgánica" cuando la Constitución así la define, o cuando la mayoría absoluta de las cámaras legislativas deciden que éstas pertenecen a ésta categoría.
Las Leyes Orgánicas tienen el propósito de regular temas específicos: Distrito Federal y sus Territorios Federales, municipalidades, ministerios, el poder judicial, la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio Público, Institutos Independientes, Renta Nacional y créditos. La supremacía de las leyes orgánicas sólo existe sobre leyes que regulan los mismos temas. El efecto supremo de éstas leyes es para crear excepciones a dos principios: primero, la aplicación de la ley específica sobre la general; y segundo, que la ley posterior priva sobre la anterior.)
2.4.- Leyes y Códigos (Congreso Nacional)
Definición Tradicional: ley es una norma abstracta, de aplicación general y no establece casos particulares. Las actuaciones de las cámaras legislativas son definidas como leyes. Las leyes que reúnen normas regulando los mismos temas, en una manera sistemática son llamados códigos (art. 162 C.N.).
2.5.- Decretos (Actos del Ejecutivo Nacional: El Presidente de la República en Consejo de Ministros)
Los decretos son actos del Poder Ejecutivo, estableciendo normas que regulan temas contenidos en leyes formales. En otras palabras, son decisiones con fuerza de ley, adoptadas por el Ejecutivo Nacional.
2.6.- Resoluciones Ministeriales (uno o más ministros)
Estas son decisiones escritas y unilaterales emanadas de las autoridades administrativas, las cuales crean normas de aplicación general pero de nivel inferior a las leyes.
2.7.- Leyes Estadales (Gobernador de Estado y Legisladores)
Los estados pueden ejercer su derecho a legislar, aunque su competencia sea muy limitada. No obstante, las leyes estadales, dentro de su rango de competencia, prevalecen sobre la ley nacional o resoluciones, siempre y cuando la Constitución Nacional no diga lo contrario.
Lo siguiente son algunas de las leyes ambientales más importantes que existen en Venezuela.

3. LEY ORGANICA DEL AMBIENTE:
Esta fue la primera ley creada en Venezuela, en junio de 1976, con el propósito de proteger al ambiente. Cualquier actividad que pueda causar algún daño al ambiente, está sujeta a control gubernamental, a través del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. En el caso de actividades de energía, minería y producción de hidrocarburos, este control es ejercido también, por el Ministerio de Energía y Minas. La ley establece los principios generales para la conservación, defensa y mejoramiento del medio ambiente para el beneficio de la calidad de vida (OBJETIVO). Para alcanzar este propósito, esta ley contiene una lista de actividades que pueden causar daños al ambiente.

La ley ha sido desarrollada en tres grandes áreas:- Planificación ambiental como instrumento para alcanzar las metas de la ley (establece lineamientos para la administración y manejo de las actividades capaces de dañar el ambiente),
- Crea Agencias Nacionales de Protección Ambiental; y
- Define violaciones y penalidades (define también daño ambiental permitido).La ley provee para casos de responsabilidad estricta, bajo la cual, la persona que ha cometido un daño a tierras públicas (o privadas) estará obligado a indemnizar al gobierno (o al propietario). La parte responsable puede solamente oponer como defensa la existencia de fuerza mayor o que el daño fue causado por terceras personas. Si son varias las personas que han contribuido al daño, éstas serán responsables en conjunto.PRINCIPIOS RECTORES:La ley sigue varios principios para lograr sus objetivos, algunos de los cuales son:- Desarrollo sustentable como medio de obtener un balance entre el derecho al desarrollo y la preservación del ambiente para generaciones futuras;
- Conservación, Protección y mejoramiento del ambiente considerado de interés público;
- Principios contenidos en algunos tratados internacionales, como por ejemplo la Declaración de Estocolmo.

4. LEY ORGANICA PARA LA ORDENACION DEL TERRITORIO:
Esta ley fue creada en agosto de 1983, y su objetivo principal es establecer las normas que regirán el proceso de división territorial, tomando en consideración la estrategia, económica y social, de desarrollo de la Nación a largo plazo.
La ley define ordenación territorial, como la regulación y promoción de establecimientos humanos, las actividades económicas y sociales de las personas, así como también el desarrollo espacial, con el fin de obtener un nivel de vida armonioso de la población, optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del ambiente, como un desarrollo integral.PUNTOS PRINCIPALES:Antes de que cualquier actividad pueda comenzar, se requiere tener la permisología necesaria de los entes encargados; la ley contiene una lista de las actividades que requieren autorizaciones de uso de las tierras; y planes de ordenación del territorio son un requisito constante a nivel nacional, estadal, local y en áreas bajo régimen de administración especial (ABRAE).

5. LEY PENAL DEL AMBIENTE:
Esta ley, creada en enero de 1992, complementa a la Ley Orgánica del Ambiente y su objetivo principal es determinar que se debe considerar como delitos ambientales; generalmente definidos como acciones que violan las reglas establecidas para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, y establece penalidades criminales para esos delitos. Bajo esta ley, es posible sancionar crímenes ocasionados por unas conductas de negligencia o imprudencia. Aunque las penalidades estipuladas para estas circunstancias serán reducidas a un tercio o la mitad de las penas normales aplicables a los crímenes cometidos con intención. La ley también crea un sistema de medidas precautelativas para la restitución y reparación, con la finalidad de minimizar el daño ambiental.PRINCIPALES DELITOS:- Daño al suelo, vegetación y topografía del paisaje;

- Descarga ilegal de aguas contaminadas;
- Descargas de hidrocarburos en ambientes acuáticos;
- Práctica de actividades prohibidas en áreas protegidas;
- Disposición o abandonamiento de desechos violando estándares;
- Extracción ilegal de minerales no-metálicos; y
- Deforestación de cuencas hidrográficas utilizadas para suplir aguas.PENALIDADES:- Prisión;
- Arresto;
- Multas; y
- Trabajos Comunitarios.

También establece penalidades accesorias para personas naturales y para personas jurídicas. Una compañía es culpable de un delito ambiental cuando la acción es cometida por decisión de su órgano ejecutivo. Acciones legales en relación a ese tipo de delitos son escuchadas por los tribunales penales.PRESCRIPCION:Cuando los delitos requieren de prisión por un término mayor a tres años, prescribe al acción después de cinco años.

Delitos que conlleven un pena de prisión menor a tres años y arresto mayor que seis meses, la acción prescribe a los tres años.
Cuando la penalidad es de arresto menor a seis meses, el tiempo de prescripción es de un año.

Las acciones civiles prescriben a los diez años.

6. DECRETOS/ REGLAS TECNICAS:
El objetivo de cualquier decreto relacionado con el medio ambiente es de controlar las actividades que afecten los recursos naturales renovables y de proveer lineamientos para definir los límites de contaminación aceptable.DECRETOS PRINCIPALES:- DECRETO 2289: NORMAS PARA EL CONTROL DE LA RECUPERACION DE MATERIALES PELIGROSOS Y EL MANEJO DE LOS DESECHOS PELIGROSOS (modificado febrero 12, 1998).

El objetivo de este decreto es regular la recuperación de materiales peligrosos y el manejo de desechos, cuando ambos presenten características, composición o condiciones que puedan poner en peligro y representen un riesgo para la salud y el ambiente. El Decreto está modificado para dar orientación en cómo manejar la generación, el transporte y la disposición o tratamiento de desechos peligrosos. Estos estándares tienen la finalidad de reducir la generación de desechos, desarrollar el reciclaje, reutilización y mejor uso de los materiales peligrosos en la forma de materiales peligrosos recuperables, y de gobernar el tratamiento y disposición final, cumpliendo con los estándares de seguridad para evitar el poner en peligro a la salud humana o al ambiente.

Este Decreto contiene normas específicas que gobiernan los Desechos Peligrosos que Resultan de las Operaciones de Exploración y Producción de Petróleo. El objetivo de estas normas es establecer los estándares para el manejo de dichos desechos y las condiciones para su disposición. La solución ideal es que se dispongan estos desechos en el área donde son generados o en áreas cercanas, dada la gran cantidad de desecho que se maneja.

- DECRETO 883: NORMAS PARA LA CLASIFICACION Y EL CONTROL DE LA CALIDAD DE LOS CUERPOS DE AGUA Y VERTIDOS O EFLUENTES LIQUIDOS (11/octubre/1995).

El objetivo principal de estas reglas es controlar la calidad de los cuerpos de agua, tomando en consideración sus usos actuales y potenciales. Para lograr este objetivo, el Decreto establece límites de efluentes y obliga a la creación de planes de calidad para cada uno de los cuerpos de agua, estableciendo prioridades dependiendo de los problemas de cada uno.
- DECRETO 638: NORMAS SOBRE LA CALIDAD DEL AIRE Y CONTROL DE LA CONTAMINACION ATMOSFERICA (26/abril/1995).
Estas reglas establecen como su principal objetivo el control de la calidad del aire; para lograrlo establece estándares de calidad de aire, límites de emisiones y clasifica el aire por zonas.

- DECRETO 1257: NORMAS SOBRE EVALUACION AMBIENTAL DE ACTIVIDADES SUSCEPTIBLES DE DEGRADAR EL AMBIENTE (13/marzo/1996).

Este Decreto establece los procedimientos para los casos cuando una evaluación ambiental previa es necesaria, de las actividades industriales o comerciales susceptibles de degradar el ambiente. Determina los métodos técnicos de evaluación, para verificar el daño ambiental permisible de los programas y proyectos de desarrollo. EL cumplimiento de estos procedimientos y métodos le dan al inversionista una mayor seguridad legal, cuando las autorizaciones para las actividades propuestas están sometidas a un criterio técnico estricto, determinado por la aplicación de tecnologías transferidas, estudios de impactos ambientales y estudios ambientales específicos, empleados en procedimientos racionales y expeditos.

Todas las partes (personas naturales o entidades jurídicas públicas o privadas) interesadas en llevar a cabo programas o proyectos que requieran ocupación de tierras, deben otorgar previa notificación al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, presentando un Documento de Intención, donde se especifiquen las acciones susceptibles de producir un impacto ambiental.
Las compañías involucradas en la exploración y producción de hidrocarburos están obligadas a presentar un Estudio de Impacto Ambiental para las siguientes operaciones:- Programas de perforación exploratoria de hidrocarburos;
- Programas de producción de hidrocarburos;
- Refinerías de petróleo y plantas de mejoramiento de crudos;
- Desarrollos de complejos petroquímicos;
- Complejos criogénicos, y cualquiera otra actividad que requiera estudios acorde a las evaluaciones técnicas en el documento de intención (aunque no estén especificados en la ley).

Las compañías deben obtener aprobación para la ocupación de las tierras por parte del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables antes de entrar en cualquier concesión o acuerdo. Deben completar un cuestionario ambiental, el cual dará las bases para determinar las medidas necesarias para reducir el impacto ambiental.

7. CONCLUSIONES:
Recientes privatizaciones:- SIDOR (industrias de acero y hierro);
- COMPLEJO DEL ALUMINIO;
- COMPLEJO DEL CEMENTO (Cemento Andino).Todas traen serios problemas y responsabilidades ambientales que han sido transferidas al comprador privado, desde que las autoridades no han tenido los conocimientos, la capacidad técnica ni los recursos financieros para manejar y resolver los problemas existentes ambientales. Las autoridades aplicarán los estándares ambientales a las industrias privatizadas.

Entonces, es un hecho que administraciones anteriores han dejado muchos problemas ambientales, pero con la creciente concientización y la transferencia de tecnología, estas situaciones se están manejando y mejorarán en el futuro.

Los inversionistas están llegando a acuerdos con el gobierno referente a temas ambientales. Lo que tenemos es que determinar el límite de responsabilidad, desde donde y cuando responden los entes privados y qué papel juega el Gobierno en esta responsabilidad. Bajo la legislación, la administración pública es responsable por sus acciones y por cualquier daño que haya podido causar por violación o falta de cumplimiento de las normas. Cualquier persona afectada por dichas acciones puede pedir indemnización de daños.

Por ejemplo, en el caso de la privatización del sector de aluminio, una demanda fue introducida ante la Corte Suprema de Justicia, por uno de los licitantes locales (una compañía río-abajo), en contra de las compañías de aluminio (ALCASA, CARBONORCA y BAUXILUM), pidiendo $80 millones en daños, debido a aspectos ambientales. Existen otras demandas por problemas ambientales. Entonces, es muy importante estudiar este tipo de situaciones y determinar la responsabilidad que resulte de ellas.

Esto es sólo un resumen de los aspectos legales en el área de ambiente en Venezuela. El país está progresando enormemente; al momento de imponer sanciones, todos estamos bajo el mismo tratamiento y estamos recibiendo nuevas ideas, tecnologías y culturas. Los inversionistas deben venir con mente abierta y realizar que hay maneras distintas de hacer las cosas, no es una distinción basada en orígenes, es sólo una diferencia de cultura, paso y medios de alcanzar las metas.

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Presentación dada por Angela C. Antakly Heredia en Houston, el 25 de junio de 1998. En el seminario sobre "Desarrollo Armónico Ambiental y Oportunidades de Infraestructura en el Este de Venezuela", organizado por la VENEZUELAN AMERICAN PARTNERSHIP.